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政治宪法学则认为，宪法学的建构过程，就是接纳并融合本国政治实践的过程。

又如，袁世凯在镇压二次革命之后，废弃《中华民国临时约法》，制定《中华民国约法》。也就是说，立法者一方面必须至少在表面上尊重主权条款，另一方面根据自己的需要对统治权条款进行了改造，从而使得统治权概念出现了多重含义。

君主行司法权，则有裁判所之审判。那么，这一概念代表了什么呢？从历史来看，在《中华民国临时约法》颁布之前，主权在宪法文本中并不存在，人们常常关注的是统治权。从法律形式上看，相当多的宪法文件均将统治权条款作为一个特殊的宪法条款。清末新政期间，统治权的出现改变了以往主权主导的局面，由此形成了诸多相近词汇竞争的态势。然而，个别词汇虽然看似常见，但是在宪法中却极为少见，如统治权。

值得注意的是，这些词汇在中国古代汉语中并不常见，甚至可以说并不存在。以正式公布的文本来计算，从1908年《钦定宪法大纲》（含宪政编查馆和资政院说明）至1931年《中华民国训政时期约法》，至少也有二十多年的历史，历经清末时期、辛亥革命时期、北洋政府时期和国民党南京国民政府时期各政权。⑧在我国，国务院和一些地方政府也享有诸多立法权，虽然这其中很多属于执行性立法，但职权立法也为数不少。

自由裁量的普遍存在，意味着行政必须对各种彼此竞争、冲突的利益诉求进行权衡和协调。26See John S. Dryzek， Deliberative Democracy and Beyond， Oxford University Press， 2000， p.3.27See Jorge M.Valadez， Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self-democracy in Multicultural Societies， Westview Press，2001， pp.34-39.28See Jürgen Habermas，The Three Normative Models of Democracy， Constellations， 1994， pp.1-10.29See Carlos Santiago Nino，The Constitution of Deliberative Democracy， Yale University Press，1996，pp.10-14.30、32参见俞可平主编：《全球化：全球治理》，科学文献出版社2003年版，第3页，第5页。从间接的社会环境改造层面讲，需要特别关注社会中分散利益主体的组织化以及信息分享和流通。在行政立法和政策制定过程中，同样也可以看到这种利害程度的差别。

克服当代行政的民主赤字需要一种使行政过程得以自我合法化的多元主义进路，即参与式治理模式。事实上，传统行政法模式正是这样一种努力的结果。

(5)治理意味着社会公共职能的实现不仅仅依赖于强制性的权力，沟通、合作等方式和技术也可以更好地对公共事务进行控制和引导。治理所依赖的最主要的方式和技术，其实就是存在于社会中的多个权威之间的沟通和合作。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。今日之政府对经济的管制、对民众福利的保障、对诸如环境和劳工等领域的社会性管制等，事实上将行政活动推到了所有社会问题的最前面。

34我们可以对参与、协商机制等在行政过程中发生作用的机理作如下简单的描述。然而，这一逻辑与当代行政的现实却存在巨大的鸿沟。公众的利益如果表现为分散的大多数公民的利益，公众参与的过程就将不可避免地变异为利益团体瓜分公众利益的交易平台。传统上，立法属于立法机关的专门职能。

20世纪以来，行政国家成为一个基本事实。但是，这两个条件在现代社会都已经不复存在了。

最近发生的广东凤铝篮球俱乐部状告中国篮协不按比赛成绩将其升级的纠纷和武汉足球俱乐部退出中国足球超级联赛等个案16以及北京律师协会的年轻律师会员要求直选的事件17都充分说明了这一点。在现实中，公众在对抗组织化利益团体时始终处于弱势

这些权力就内容上看涉及对经济、社会、文化、教育、科技等各个方面的管理。进一步而言，由于法律是由代表民意的代议机关所制定的，具备合法性的行政活动因而便可以通过法律本身所具备的民意基础而获得政治意义上的民主正当化。25参见陈家刚：《协商民主：民主范式的复兴与超越》，载陈家刚编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第5-7页。假如各种利益代表和公众参与了行政过程，但并没有一种体制性的结构使他们的利益诉求得到考虑或回应，那么在逻辑上和现实中，这样的参与都可能被符号化而徒具形式。(3)治理意味着在涉及社会集体选择和行动时，各个权威和机构之间需要进行协商和合作。20世纪90年代以来，治理的政治理念开始兴起，并相继被引入行政学和行政法学领域，用来解决日益严峻的行政过程中的民主赤字问题。

4.全球化对国内行政的影响。公众参与尤其是正式的程序，将会使行政机关承受高额的运作成本，并生产出庞大的案卷。

(2)提升公众对公共生活的集体责任感。一般认为，政治是意志的表达，行政是意志的执行。

在当代公共生活领域，媒体和公共舆论自由的充分保障可以为分散利益主体的组织化提供资源、信息和技术上的支持。⑦H.W.R. Wade， Administrative Law， Oxford University Press， 1989， pp.3-4.⑧在法国，从《1791年宪法》所规定的议会对立法权的垄断到《1958年宪法》明确将大量行政事务的立法权划归以总理为首的政府，议会不得干涉，这使得法国成为西方行政立法最为普遍的国家。

人类的相互依赖从未如现在这样密切，但与此相伴的民主赤字问题也日益突出。13由此，大量现代行政事务被转移到私营部门，不但一些公共产品被交给私营企业提供，甚至是传统上一直是国家核心职能的部分公务也被民营化了。治理是各种公共和私人的机构管理其事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。自由主义民主理论的批评者指出，严格程序化的民主只关心意见的表达和聚合，强调通过多数原则形成公共决定，而这将损害民主的理性交流功能并导致对程序中少数人权利的合法挤压。

在这个意义上，体现公共性原则的治理话语，回应了当代人试图超越无政府主义和利维坦这令人焦虑的两极的内心渴求。这就在微观意义上体现了参与式民主，也可以说是对立法过程的一种复制。

21欧盟是当今区域化发展中民主赤字比较明显的一个例子。44总之，从宪法对国家机关之间的权力配置来看，我国的行政机关实际上并非仅仅是立法机关的执行机关，而是具有广泛职能和职权的管理机关。

公众充权概念是后现代主义在批判实证主义和技术化路线的公共决策失败时所提出的一个核心概念。(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着国家和社会边界的模糊，私人部门正承担越来越多的原来由国家承担的责任。

更重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使公民在政府的施政中避免了被客体化的命运，从而体现出现代民主国家对人的尊严的尊重。自由裁量的普遍存在，意味着行政必须对各种彼此竞争、冲突的利益诉求进行权衡和协调。20简言之，传统法治的法律统治之理念已经转变为规章统治之现实。在这些领域内，典型的例子如职业自治社团(律师协会、医师协会等)执行的审查会员开业资格和维持职业的道德纪律等职业公务以及红十字会等慈善机构所从事的公益事业等社会公务等。

在笔者看来，这种复合的行政合法化模式，在面对当代行政民主赤字的现实时具有更强的解释能力。参与的程序规则必须能够促进作出决定和政策的行政机关对各种利益协商妥协的方案进行适当考虑，并对方案的选择说明理由。

参与以获得信息为前提。因此，参与所带来的民主化效应和对民主赤字的消解功能并不充分。

笔者所提出的参与式治理模式就是将公众参与和治理理念引入行政过程，通过强调和保障利益主体的充分表达、交涉、商谈，并在此基础上实现以最大限度的合意为基础的管理(统治)模式。当代行政的民主正当性还面临全球化带来的挑战。